黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動”。習(xí)近平總書記在考察廣東時也明確要求，“城市規(guī)劃和建設(shè)要高度重視歷史文化保護(hù)”“要突出地方特色，注重人居環(huán)境改善，更多采用微改造這種‘繡花’功夫，注重文明傳承、文化延續(xù)，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁。”歷史文化街區(qū)是城市系統(tǒng)中最復(fù)雜、最具有內(nèi)涵的地區(qū)之一，歷史文化街區(qū)的更新改造是城市功能演進(jìn)、地方特色文化傳承發(fā)展的重要內(nèi)容。佛山是國家歷史文化名城，目前全市有20個歷史文化街區(qū)，這些文化街區(qū)的保護(hù)與改造提升直接關(guān)系到市民的集體記憶、文化認(rèn)同與生活水平，直接關(guān)系到佛山城市文化、社會治理與地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，也直接關(guān)系到佛山爭當(dāng)傳承嶺南廣府文脈領(lǐng)頭羊的發(fā)展目標(biāo)。在城市更新中推進(jìn)歷史文化街區(qū)保護(hù)與改造提升，是新時代佛山城市高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求。
現(xiàn)狀
法治護(hù)航
歷史文化街區(qū)保護(hù)系統(tǒng)有序推進(jìn)
按照2015年廣東省政府批準(zhǔn)的《佛山歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃（2011—2020）》，佛山共有20個歷史文化街區(qū)（禪城區(qū)8個、南海區(qū)3個、順德區(qū)9個），并于2020年升級為廣東省歷史文化街區(qū)。另外，2011年、2015年，佛山市政府又分別公布兩批總共176處歷史建筑。
為延續(xù)城市歷史文脈，保護(hù)歷史文化基因，佛山市將歷史文化街區(qū)和歷史建筑的保護(hù)管理納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，并且通過立法的方式積極開展保護(hù)與利用工作。2016年3月21日，《佛山市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》）正式實(shí)施，這也是佛山取得地方立法權(quán)后出臺的首部地方性法規(guī)。在佛山市各級政府及職能部門認(rèn)真貫徹落實(shí)下，佛山歷史文化街區(qū)、歷史建筑的保護(hù)達(dá)到新的高度和水平。
1.建立健全保護(hù)機(jī)制
一是完善管理及咨詢機(jī)制。在市政府城市規(guī)劃決策議事機(jī)構(gòu)“佛山市城市規(guī)劃委員會”框架下，設(shè)立“建筑景觀與文化藝術(shù)專業(yè)技術(shù)委員會”，對歷史文化街區(qū)、歷史建筑和歷史文化名鎮(zhèn)名村等的核心保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)的新建、擴(kuò)建、改建建筑設(shè)計(jì)草案進(jìn)行審議。同時，逐步完善區(qū)級管理機(jī)制。其中，禪城區(qū)相關(guān)管理辦法已經(jīng)細(xì)化實(shí)施。二是完成職能調(diào)整。2020年7月，市自然資源局與住房城鄉(xiāng)建設(shè)局開始職能移交工作，2021年1月市委編委正式批復(fù)：根據(jù)機(jī)構(gòu)改革職能調(diào)整，由市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局牽頭統(tǒng)籌全市歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、歷史文化街區(qū)、歷史文化風(fēng)貌區(qū)、歷史建筑的保護(hù)管理工作。三是成立專門機(jī)構(gòu)。2021年1月，市委編委批復(fù)在市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局增設(shè)歷史文化名城保護(hù)科，統(tǒng)籌全市歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、歷史文化街區(qū)、歷史文化風(fēng)貌區(qū)、歷史建筑保護(hù)管理工作。這是自佛山1994年被評為國家歷史文化名城后，首次實(shí)現(xiàn)由主責(zé)單位內(nèi)設(shè)獨(dú)立專責(zé)部門統(tǒng)籌全市名城保護(hù)管理工作。
2.完善配套法規(guī)體系
《條例》實(shí)施后，佛山即啟動實(shí)施細(xì)則制定工作，對《條例》實(shí)施中可能遇到的具體問題進(jìn)行補(bǔ)充說明和細(xì)化，包括街區(qū)和歷史建筑申報流程、審批程序、保護(hù)資金管理、歷史建筑日常管理工作安排、違法活動處罰程序等具體操作程序，確保保護(hù)工作落到實(shí)處。同時，開展《佛山市歷史建筑保護(hù)修繕技術(shù)指引》編制工作，制定歷史建筑保護(hù)修繕技術(shù)要求、管理要求和利用原則等內(nèi)容，為歷史建筑日常維護(hù)和修繕工作提供指引和技術(shù)支撐。
3.完善細(xì)化保護(hù)規(guī)劃
一是重編名城保護(hù)規(guī)劃?！斗鹕綒v史文化名城保護(hù)規(guī)劃（2011—2020）》到期后，由佛山市自然資源局會同市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局和市文廣旅體局共同開展了《佛山歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃（2020—2035）》編制工作，該成果已于2023年10月正式實(shí)施。二是歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃。目前佛山有9個歷史文化街區(qū)完成保護(hù)規(guī)劃編制、審批工作，包括禪城區(qū)管轄的8個歷史街區(qū)和順德區(qū)大良舊城歷史文化街區(qū)。三是歷史建筑保護(hù)規(guī)劃。佛山已公布的176處歷史建筑中，57處升級為文物。未升級為文物的119處歷史建筑保護(hù)圖則已經(jīng)市政府同意由市國土規(guī)劃局印發(fā)實(shí)施。
4.加大資金投入力度
佛山各級政府高度重視對歷史文化名城保護(hù)的資金投入。近些年，僅市一級財政就投入了近2億元，用于編制各項(xiàng)歷史文化保護(hù)規(guī)劃、歷史建筑修繕、歷史文化街區(qū)改造、活化等方面工作，其中投入600多萬元用于歷史文化街區(qū)和歷史建筑普查、保護(hù)規(guī)劃編制、政策文件、技術(shù)指引制定等工作；投入近4000萬元支持各批次古村落活化工作；撥款5000萬元用于南海區(qū)康有為故居擴(kuò)建、1.1億元用于梁園及周邊環(huán)境改造提升。根據(jù)部廳相關(guān)文件以及《條例》要求，佛山正設(shè)立歷史文化保護(hù)規(guī)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并擬學(xué)習(xí)華東地區(qū)歷史文化名城保護(hù)工作做得較好的城市（如紹興）的經(jīng)驗(yàn)做法，并積極探索“土地出讓金按比例提留”的方式落實(shí)專項(xiàng)資金安排。
5.強(qiáng)化資源保護(hù)工作
一是加大普查認(rèn)定力度。2020年12月，佛山市開展了第二批優(yōu)秀歷史建筑申報工作，要求各區(qū)擴(kuò)大普查地域空間范圍，重點(diǎn)加強(qiáng)對歷史悠久和歷史建筑數(shù)量偏少區(qū)域的普查認(rèn)定力度，按照“應(yīng)保則保，能保盡?！痹瓌t，重新建立第二批優(yōu)秀歷史建筑推薦名錄。二是加強(qiáng)名錄管理和掛牌保護(hù)。在已經(jīng)備案的176處歷史建筑中，部分已升級為各級文物保護(hù)單位或未定級不可移動文物，部分歷史文化街區(qū)、歷史建筑仍未掛牌保護(hù)。為此，佛山市開展了新一輪的摸底調(diào)查，要求各區(qū)完成已公布名錄的歷史文化街區(qū)、歷史建筑掛牌保護(hù)工作。三是加快歷史建筑測繪建檔。市自然資源局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)局于2020年4月聯(lián)合印發(fā)了《佛山市歷史建筑測繪建檔工作方案（2020—2022）》，要求各區(qū)加快推進(jìn)本地區(qū)第一批歷史建筑的測繪建檔工作，按照相關(guān)原則，由區(qū)牽頭部門確定歷史建筑的測繪類型。同時，加大歷史建筑測繪建檔工作的資金投入，做好資金預(yù)算。四是嚴(yán)查違法行為。各核心保護(hù)范圍內(nèi)的建設(shè)活動、建筑控制地帶的有關(guān)建設(shè)活動均按照《條例》的規(guī)定實(shí)施，歷史文化街區(qū)和歷史建筑的檢查評估情況按照規(guī)定每半年進(jìn)行報告。
在《條例》的實(shí)施推動下，佛山歷史文化街區(qū)、歷史建筑的保護(hù)工作得到了系統(tǒng)性有序推進(jìn)，但同時也存在一些問題和不足，包括：與《條例》配套的制度體系還不夠完善；對城鄉(xiāng)區(qū)域歷史文脈的整體性規(guī)劃與改造仍需深入推進(jìn)；歷史文化街區(qū)定位趨向同質(zhì)化，更新模式缺乏活力；居民村民的參與意識和價值認(rèn)同有待提升等。
對策
以歷史文化街區(qū)建設(shè)
推進(jìn)城鄉(xiāng)面貌一體改善
當(dāng)前，佛山正大力實(shí)施“百千萬工程”，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要提高以人為核心的新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，而通過城市更新可以有效提高城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)、治理的質(zhì)量與水平。城市更新的本質(zhì)在于空間的生產(chǎn)與再提升，是城市生命周期理論的直接體現(xiàn)，也是推進(jìn)城鄉(xiāng)面貌一體改善的必經(jīng)階段。歷史文化街區(qū)是城鄉(xiāng)空間系統(tǒng)中最復(fù)雜、最具價值的區(qū)域之一，其承載著鄉(xiāng)村向城市、老城向新城轉(zhuǎn)移的發(fā)展印記。歷史文化街區(qū)的更新是城鄉(xiāng)功能演進(jìn)、面貌一體改善、地方文脈傳承發(fā)展的重要內(nèi)容。
佛山的20處省級歷史文化街區(qū)中，“嶺南天地”已然成為佛山的一張金名片，是歷史文化街區(qū)更新的一次成功探索。但是，像“嶺南天地”這樣的名片還不夠多，另外還有19處省級歷史文化街區(qū)鏈接著城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調(diào)與發(fā)展，亟待深入研究。結(jié)合佛山歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)工作的問題和不足，課題組認(rèn)為可從以下四個方面著力推進(jìn)。
1 規(guī)劃先行，法規(guī)配套 逐步形成“全專細(xì)”保障體系
一是推進(jìn)《佛山歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃（2020—2035）》落地實(shí)施。當(dāng)前正在編制的歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃，要及時納入國土空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃“一張圖”管理，形成“總規(guī)+分規(guī)”的頂層設(shè)計(jì)，確保城鄉(xiāng)連片區(qū)域的整體格局與建筑風(fēng)貌能統(tǒng)籌更新。二是加快完善《條例》配套法規(guī)?，F(xiàn)有的《條例》在保護(hù)對象上只有歷史文化街區(qū)和歷史建筑，已不能滿足省委省政府對城市更新、歷史文脈傳承、城鄉(xiāng)風(fēng)貌一體化改善的最新要求，建議加快推動《佛山市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)條例實(shí)施細(xì)則》出臺。三是創(chuàng)新活化利用激勵政策。加快研制《佛山市歷史文化名城保護(hù)資金管理辦法》和《佛山市歷史建筑保護(hù)辦法》，通過擴(kuò)大鼓勵性業(yè)態(tài)范圍、允許適度擴(kuò)容提高使用效率、給予國有歷史建筑租期和租金優(yōu)惠、給予非國有歷史建筑資金補(bǔ)助、容積率轉(zhuǎn)移等政策探索，激發(fā)社會和市場主體主動參與歷史文化街區(qū)保護(hù)的熱情。四是制定適應(yīng)保護(hù)要求的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。建議相應(yīng)職能部門系統(tǒng)研制《佛山市歷史建筑消防安全評估標(biāo)準(zhǔn)》《佛山市歷史保護(hù)建筑防火技術(shù)規(guī)程》及《佛山市歷史建筑修繕圖則》，提出適應(yīng)保護(hù)要求的消防管理技術(shù)規(guī)范和措施，破解歷史地段、歷史建筑等消防審批難題，為歷史建筑的保護(hù)工作提供專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)支撐。
2 共同締造，聯(lián)保聯(lián)控 努力形成“多元化”保護(hù)主體
一是探索成立街區(qū)更新“共同締造”委員會。探索在城鄉(xiāng)交錯、情況復(fù)雜的小地塊、漸進(jìn)式更新的歷史文化街區(qū)成立“共同締造”委員會，各級政府與相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌實(shí)施、現(xiàn)場建設(shè)協(xié)調(diào)和后期運(yùn)營管理，居民村民作為運(yùn)營主體，聯(lián)合推動城鄉(xiāng)更新與街區(qū)微改造。二是持續(xù)加強(qiáng)市級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。盡快設(shè)立市級歷史文化保護(hù)專家委員會，對城鄉(xiāng)更新中的歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)名村設(shè)計(jì)方案進(jìn)行審議。將“城鄉(xiāng)風(fēng)貌一體改善”納入相關(guān)工作考核評價體系，明確規(guī)劃、住建、文物、城管等部門職責(zé)。同時，建立以區(qū)政府為責(zé)任主體，鎮(zhèn)（街道）為日常巡查和現(xiàn)場保護(hù)主體的歷史文化街區(qū)保護(hù)聯(lián)保聯(lián)控機(jī)制。三是壯大社會多元主體參與力量。廈門市文化志愿者隊(duì)伍超1.5萬人，占總?cè)丝诮Х种?，成為城鄉(xiāng)更新改造重要的參與者和宣傳者。鼓勵市區(qū)兩級成立歷史文化保護(hù)監(jiān)督管理協(xié)會等社會組織，與各級檢察院聯(lián)合設(shè)立“文化遺產(chǎn)檢察官”，積極探索確立“業(yè)主自查—區(qū)局復(fù)查—市局抽查”模式，及時掌握歷史文化街區(qū)更新中文化遺產(chǎn)的保護(hù)活化情況。四是強(qiáng)化安全監(jiān)管和巡查執(zhí)法。各級城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍在日常執(zhí)法中，結(jié)合違法建設(shè)治理、城鄉(xiāng)容貌環(huán)境整治等重點(diǎn)工作，加強(qiáng)對歷史文化街區(qū)更新項(xiàng)目的巡查執(zhí)法。
3 盤活資源，節(jié)流引資 加速探索“高效益”更新方式
一是同時推進(jìn)街區(qū)更新與鄉(xiāng)村振興和土地收儲。落實(shí)歷史建筑預(yù)先保護(hù)機(jī)制，對普查發(fā)現(xiàn)或由單位和個人發(fā)現(xiàn)并經(jīng)區(qū)建設(shè)主管部門勘驗(yàn)認(rèn)定具有保護(hù)價值的建筑物、構(gòu)造物，區(qū)人民政府應(yīng)立即在預(yù)先保護(hù)范圍內(nèi)，對上述建筑物、構(gòu)筑物采取責(zé)令停止建設(shè)活動等預(yù)先保護(hù)措施。在城鄉(xiāng)土地出讓各環(huán)節(jié)落實(shí)“征而不拆”，對保護(hù)責(zé)任人、出讓合同、地塊規(guī)劃條件確定等方面作出細(xì)化規(guī)定和具體要求。二是積極探索“政府+村集體+企業(yè)”聯(lián)動方式。在“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、多方參與、互利共贏”的更新理念下，鼓勵五區(qū)和鎮(zhèn)街出臺文件細(xì)則落實(shí)保障鼓勵政策，激發(fā)業(yè)主和市場主體參與的積極性，創(chuàng)新社會資金引入方式，拓寬街區(qū)更新資金來源渠道，探索以“建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓”模式加強(qiáng)各級政府、村集體和市場主體三方合作。改變一般土地財政思維，通過盤活國有資產(chǎn)，積極爭取從一次性收益轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期收益，通過產(chǎn)業(yè)注入與提升實(shí)現(xiàn)城市更新中國有資產(chǎn)的增值保值，提升社會、經(jīng)濟(jì)與文化效益。三是著力發(fā)揮國企主力軍作用。市區(qū)兩級城建與文旅類國企要積極承擔(dān)城市更新與街區(qū)改造重點(diǎn)項(xiàng)目，探索調(diào)整財政對城建與文旅項(xiàng)目的資金補(bǔ)助方式，將原來財政資金補(bǔ)助項(xiàng)目調(diào)整為財政資金補(bǔ)助城建與文旅企業(yè)，再由各級國企自主實(shí)施涉及城市更新、街區(qū)改造、文旅培育等項(xiàng)目，使財政補(bǔ)助資金轉(zhuǎn)化為國企的現(xiàn)金流。
4 改善民生，賡續(xù)文脈 凝聚城鄉(xiāng)“共同體”發(fā)展意識
一是著力改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境品質(zhì)。在街區(qū)更新中堅(jiān)持以人為本和系統(tǒng)思維，突出“留人、留形、留神韻”，力求“見人、見物、見生活”，尊重居民村民意愿，營造多元城鄉(xiāng)生態(tài)，切實(shí)將歷史文化街區(qū)建設(shè)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會治理、民生改善、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域統(tǒng)籌推進(jìn)，對城鄉(xiāng)連片的歷史文化街區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套、道路管網(wǎng)、路政景觀等方面進(jìn)行系統(tǒng)提升。二是加強(qiáng)打造示范引領(lǐng)項(xiàng)目。充分發(fā)揮公有產(chǎn)權(quán)的建筑與物業(yè)先改造、先提升所帶來的示范效應(yīng)，積極探索采取貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃委托等方式推進(jìn)居民村民老屋整體改造，在公共設(shè)施、道路建筑、城鄉(xiāng)景觀中呈現(xiàn)嶺南文化要素，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間與生活品質(zhì)各美其美、美美與共。三是對重點(diǎn)街區(qū)實(shí)施“一區(qū)一策”。在品字街歷史文化街區(qū)、祖廟—東華里歷史文化街區(qū)、順德區(qū)大良舊城歷史文化街區(qū)等人流密集的老街區(qū)重點(diǎn)提升步行街建設(shè)，積極發(fā)展餐飲夜市與民宿經(jīng)濟(jì)，適當(dāng)優(yōu)化燈光設(shè)計(jì)，以舊城改造為抓手促進(jìn)地區(qū)夜經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。四是在街區(qū)更新中賡續(xù)嶺南廣府文脈。在保護(hù)歷史文化街區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)中，積極探索將地方紅色文化資源與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)音樂、舞蹈、戲劇、曲藝等項(xiàng)目相結(jié)合的方式，創(chuàng)排彰顯佛山革命精神的“紅色粵劇”“革命戲曲”，助力城鄉(xiāng)精神文明建設(shè)。對社區(qū)村居遺存的大量的傳統(tǒng)手工藝、傳統(tǒng)醫(yī)藥、傳統(tǒng)美術(shù)等優(yōu)勢資源進(jìn)行整體性保護(hù)與生產(chǎn)性轉(zhuǎn)化，積極申報聯(lián)合國教科文組織創(chuàng)意城市網(wǎng)絡(luò)（UCCN）“世界手工藝與民間藝術(shù)之都”，通過文脈傳承與文化認(rèn)同，凝聚城鄉(xiāng)“共同體”發(fā)展意識，提高市民獲得感與認(rèn)同感。
(根據(jù)佛山市社科規(guī)劃項(xiàng)目《在城市更新中，佛山歷史文化街區(qū)如何保護(hù)與改造提升》研究成果編輯整理；課題負(fù)責(zé)人：佛山市委黨校馬克思主義學(xué)院院長彭瑩；來源：佛山市社科聯(lián))
編輯丨周師伢
